Controriforma costituzionale – Le ragioni del NO

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Mauro Volpi

A fine ottobre si è costituito a Roma il
Comitato per il No in vista del referendum
costituzionale sulla legge in
corso di approvazione che modifica una cinquantina
di articoli della Costituzione. Il Comitato
è presieduto da un consiglio direttivo
del quale fanno parte una quarantina di costituzionalisti,
giuristi, uomini di cultura. Il referendum,
in base all’art. 138 della Costituzione,
può essere chiesto da un quinto dei
membri di una Camera, cinquecentomila elettori
o cinque Consigli regionali qualora la
legge sia approvata con la maggioranza assoluta
ma inferiore ai tre quinti dei componenti sia
alla Camera che al Senato. Si tratta quindi di
un atto di controllo che assume valore oppositivo
al testo approvato dalla maggioranza e
non richiede alcun quorum di partecipazione
per la sua validità (come il 50%+1 degli elettori
previsto per il referendum abrogativo). Il referendum
è praticamente sicuro in quanto al
Senato è escluso che possa esservi la maggioranza
dei due terzi. Naturalmente Renzi ha
cercato di metterci il cappello, dichiarando la
sua intenzione di sottoporre la legge al referendum,
come se questa fosse una sua “graziosa”
concessione e non un diritto riconosciuto
alle opposizioni e quindi cercando di
trasformare il voto popolare in un plebiscito a
favore del Governo.
Ma a che punto è l’iter della cosiddetta “riforma”
costituzionale? Dopo il primo voto favorevole
del Senato (8 agosto 2014) e della
Camera (10 marzo 2015), il Senato il 13 ottobre
ha approvato con alcune scarne modifiche
un testo che, in quanto ritenuto intoccabile
da Governo e maggioranza, sarà sicuramente
approvato da entrambe le Camere nei
primi mesi del nuovo anno. Quindi il referendum,
dati i tempi necessari per richiesta,
controllo e indizione, si svolgerà nell’autunno
del 2016.
Gli emendamenti approvati dal Senato che
hanno indotto la minoranza del Pd a dare il
proprio voto favorevole (pur con qualche lodevole
eccezione) sono stati indicati dal senatore
Chiti in una lettera pubblicata da “la Repubblica”
il 21 ottobre. La modificazione più
rilevante riguarderebbe l’elezione del Senato,
che spetterebbe ormai ai cittadini con una successiva
ratifica dei Consigli regionali. Dal
punto di vista formale l’emendamento che fa
riferimento alle “scelte espresse dagli elettori
per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo”
degli organi “dai quali sono stati eletti”
è stata inserito non nella sua sede naturale, il
comma 2 del nuovo art. 57 che continua a
stabilire l’elezione dei senatori da parte dei
Consigli regionali, ma nel comma 5 che riguarda
la durata in carica dei senatori. A tal
proposito Bersani ha parlato di “bizantinismi
costituzionali”. Ma si tratta in realtà di una
mortificazione del testo della Costituzione,
che i nostri padri costituenti vollero il più
chiaro e accurato possibile, anche facendo ricorso
a competenze linguistiche e letterarie
(come quelle di Pietro Pancrazi e di Concetto
Marchesi). Questo modo di procedere, oltre a
creare problemi di comprensione del testo, finisce
per degradare la Costituzione ad un regolamento
di condominio, nel quale quella
che conta è la volontà dei condomini comunque
espressa.
Nella sostanza la modificazione in questione
è profondamente ambigua: il termine impiegato
“scegliere” non è come “eleggere”, ma
implica solo che gli elettori saranno chiamati
a dare un’indicazione non necessariamente
vincolante per i Consigli regionali. Le modalità
di elezione saranno stabilite da una futura
legge bicamerale e dalle normative elettorali
di attuazione delle Regioni. E qui si annidano
problemi che rendono altamente improbabile
l’elezione popolare dei senatori. Infatti come
conciliare la previsione del comma 5 con quella
che al comma 2 stabilisce che l’elezione dei
consiglieri-senatori avvenga “con metodo proporzionale”
e ancora di più con la previsione
di cui al comma 6 che i seggi siano attribuiti
“in ragione dei voti espressi e della composizione
di ciascun Consiglio”? Evidentemente
il Ddl quando parla di proporzionalità fa riferimento
alla consistenza dei gruppi consiliari
e aggiunge poi una condizione, quella dei “voti
espressi” già di per sé difficilmente conciliabile
con quel criterio, visto che tutte le leggi elettorali
regionali attribuiscono un premio di
maggioranza consistente che altera notevolmente
la proporzionalità nella trasformazione
dei voti in seggi. Si aggiunga poi la difficoltà
derivante dal fatto che in otto Regioni (tra le
quali l’Umbria) e nelle due Province autonome
saranno eletti solo due senatori (di cui uno
sindaco e quindi non derivante dalle “scelte”
degli elettori del Consiglio regionale). Per dare
attuazione ad una improbabile elezione popolare
si è parlato di reintroduzione di listini
regionali collegati ai candidati-presidenti, con
ciò riesumando un pessimo istituto che consentiva
l’elezione a consigliere di personalità
collegate al candidato vincente non soggette
ad alcun voto popolare. Si è ventilato allora il
ricorso al voto di preferenza, ma in tale ipotesi
può accadere che il candidato che ha avuto
un maggior numero di preferenze popolari sia
escluso a vantaggio di quello meno “preferito”,
ma appartenente ad una lista più forte, magari
perché collegata al candidato-presidente vincente,
e quindi legittimata ad esprimere il senatore
in applicazione del “metodo proporzionale”.
In questo grande pasticcio una sola cosa è
certa: il nuovo Senato, a meno di ipotizzare
un improponibile scioglimento simultaneo di
tutti i Consigli regionali, sarà costituito a
tappe. Quindi, se la legislatura giungesse al
suo termine naturale, anche ipotizzando che
la legge bicamerale sulle modalità di elezione
dei senatori sia approvata entro sei mesi dalla
entrata in vigore della legge costituzionale e le
conseguenti normative elettorali regionali entro
i novanta giorni successivi, i consiglierisenatori
potrebbero essere “scelti” dal corpo
elettorale solo nelle cinque Regioni il cui Consiglio
scade entro la primavera del 2018 (Lombardia,
Lazio, Molise, Trentino Alto Adige,
Friuli Venezia Giulia), mentre in tutte le altre
i consiglieri sarebbero eletti come senatori dai
rispettivi Consigli senza alcuna “scelta” da
parte del corpo elettorale. In termini numerici
ciò significa che sui 74 senatori-consiglieri ben
51 sarebbero eletti dai Consigli in sede di
prima applicazione della legge. A questi sono
da aggiungere i 21 sindaci la cui elezione spetta
ai soli Consigli regionali. Insomma nel primo
Senato costituito dopo l’entrata in vigore della
legge costituzionale su 95 senatori elettivi 72
sarebbero eletti dai Consigli senza alcuna indicazione
da parte degli elettori. Rimane inoltre
intatta la scelta di fondo che i senatori elettivi
siano consiglieri regionali o sindaci e non
i cittadini, come avviene in quasi tutti gli ordinamenti
che prevedono una seconda camera
eletta indirettamente. Il cumulo delle cariche
sarebbe assolutamente negativo per il buon
esercizio delle funzioni e l’autorevolezza dei
futuri senatori sarebbe notevolmente ridotta
rispetto a quella che all’interno del sistema
delle Conferenze (Stato-Regioni e Stato-Città-
Autonomie locali) possono giocare i presidenti
delle Regioni e i sindaci delle grandi città.
Quanto alle funzioni della seconda Camera,
nelle modificazioni apportate dal Senato le
novità sono esigue. Per quelle legislative rimane
la contraddizione tra funzioni bicamerali, che
comprendono le leggi costituzionali, e un Senato
non eletto direttamente dal popolo, ma
formato da consiglieri regionali, titolari di
competenze legislative ridimensionate, e da
sindaci, che di competenze legislative non ne
hanno alcuna. Anche la restituzione al Senato
del potere di eleggere due dei cinque giudici
costituzionali di nomina parlamentare non si
giustifica affatto alla luce della composizione
debole e indiretta della seconda Camera e più
in generale solleva perplessità la possibile configurazione
dei due giudici come “avvocati
delle Regioni”. Quanto alle proposte del Senato
sulle leggi di competenza della Camera,
potranno essere agevolmente messe nel nulla
dalla maggioranza dei deputati, saldamente
nelle mani di un solo partito in base alla nuova
legge elettorale. In definitiva il principale risultato
da attendersi è che i numerosi procedimenti
legislativi previsti dal Ddl, a seconda
delle diverse modalità di intervento del Senato,
verranno a costituire una enorme complicazione
(altro che semplificazione!) e potranno
essere fonte di una improduttiva conflittualità.
Quanto alle novità per cui il Senato non “concorre
alla valutazione”, ma “valuta le politiche
pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni
e verifica l’impatto delle politiche
dell’Unione europea sui territori”, si tratta di
formule generiche che potranno essere riempite
o svuotate dalle future leggi approvate
dalla maggioranza della Camera che dovranno
darvi attuazione.
Rimane poi del tutto aperta la questione della
elezione degli organi di garanzia. Infatti la riduzione
drastica del numero dei senatori, mentre
viene mantenuto l’attuale numero dei deputati
(alla faccia del tanto decantato
risparmio!), riduce la valenza dei quorum stabiliti
per l’elezione dei titolari di organi di garanzia.
Per il presidente della Repubblica già
la Camera aveva elevato il quorum ai tre quinti
dei componenti del Parlamento in seduta comune,
ma dopo il settimo scrutinio è sufficiente
la maggioranza dei tre quinti dei votanti.
Diventa quindi possibile “il rischio di un capo
dello Stato «scelto» da chi vince le elezioni”
(come ha spiegato D’Alimonte, sostenitore
della riforma, su “Il Sole 24 Ore” del 29 settembre
2015). È evidente che in un contesto
di tipo maggioritario, nel quale una maggioranza
più che assoluta della Camera è fabbricata
artificialmente dall’attribuzione di un premio
abnorme, le maggioranze qualificate per
poter effettivamente garantire devono essere
calcolate sul numero non dei votanti (che può
essere ridotto da compiacenti non partecipazioni
al voto) ma dei componenti.
Infine le uniche novità relative alle Regioni
riguardano il cosiddetto “regionalismo differenziato”.
Fra le materie che possono essere
attribuite alle Regioni in condizioni di equilibrio
tra entrate e spese con legge approvata
dalle Camere sulla base di intesa tra lo Stato e
la Regione interessata, vengono inserite le “disposizioni
generali e comuni per le politiche
sociali” e il “commercio con l’estero”. Il rischio
è che in questo modo si dia vita ad un puzzle
indigeribile e difficilmente accettabile da parte
dei cittadini, che non sono certo responsabili
delle scelte finanziarie operate dalla Regione
nella quale risiedono. L’unica cosa certa è che
viene operata una ri-centralizzazione dei poteri
che comprime il ruolo delle Regioni e ne riduce
l’autonomia finanziaria (già compromessa
dalla legge costituzionale n. 1 del 2012
sul cosiddetto “pareggio di bilancio”).
In conclusione restano intatte le ragioni di
fondo che giustificano una dura opposizione.
Dalla combinazione tra legge elettorale “italica”
e “riforma” costituzionale deriverebbe un
cambiamento surrettizio della forma di governo
da parlamentare a iperpresidenziale (non
“presidenziale”, in quanto priva dei contrappesi
che caratterizzano il sistema di governo
degli Stati Uniti) o a “Premierato assoluto”,
per richiamare l’espressione con la quale Leopoldo
Elia bollò nel 2005 la riforma della seconda
parte della Costituzione approvata dall’allora
maggioranza di centrodestra e poi
bocciata sonoramente nel referendum popolare
del 25/26 giugno 2006. Lo stesso impegno
occorre oggi spendere per respingere con il
voto la controriforma ideata da Renzi e Berlusconi
e portata avanti anche con il sostegno
degli ascari di Verdini, che mette in discussione
gli equilibri costituzionali e quindi la tenuta
del sistema democratico.

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